in Politics

Transition of Power

อ่านบทความ อ.นิธิ ในมติชนสุดสัปดาห์ พูดถึง “การถ่ายโอนอำนาจ” (transition of power) ในเชิงวิชาการ มาจดเก็บไว้

โดยทั่วไปแล้ว ระบอบประชาธิปไตย หรือจริงๆ แล้วคือระบอบการปกครองที่มีการกำหนดระยะเวลาของผู้อยู่ในตำแหน่ง (fixed term) มีข้อดีตรงที่การเปลี่ยนผ่านมักเกิดขึ้นโดยสันติ เพราะผู้ครองอำนาจมองเห็นปลายทางว่า จะต้องลงจากตำแหน่งในระยะเวลา 4-5-6-8 ปีข้างหน้าแน่นอน ไม่สามารถกอดเก้าอี้ไปจนวันตายได้ จึงถูกบีบให้ต้องสำรวม (อย่างน้อยก็ในระดับหนึ่ง) เพื่อให้ตอนพ้นจากอำนาจไปแล้ว ชีวิตยังไปต่อได้

ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ สหรัฐอเมริกาที่กำหนดวาระของประธานาธิบดีตายตัวมาก (4 หรือ 8 ปี) ถึงแม้ในระหว่างทางหรือหลังจากนั้น จะเกลียดกันจะเป็นจะตาย แต่ตอน Obama ลงจากตำแหน่งก็ถ่ายโอนอำนาจมาสู่ Trump ด้วยดี ไม่มีความรุนแรงอะไร และถ้าหาก Trump ต้องลงจากตำแหน่ง ก็น่าจะเป็นแบบเดียวกัน (คือคงมีดราม่าบ้าง แต่ก็ไม่มีอะไรรุนแรง)

อธิบายง่ายๆ คือ ระบบเลือกตั้งมีความแน่นอนในเรื่องการถ่ายอำนาจว่า เกิดขึ้นเมื่อไร (when) และให้ใคร (whoever ที่ชนะเลือกตั้ง)

ในขณะที่ระบอบกษัตริย์ จักรพรรดิ สุลต่าน ฯลฯ ที่ใช้ระบบสืบสายเลือด มีความไม่แน่นอนสูงกว่านั้นมาก เพราะเราไม่รู้ว่ากษัตริย์จะตายเมื่อไร (when) และใครจะได้เป็นกษัตริย์ต่อ (who ในกรณีที่ไม่ได้แต่งตั้งรัชทายาทไว้ชัดเจน)

ในรัชกาลที่ยาวสักหน่อย กษัตริย์จึงสามารถปลูกฝังกำลังไว้กับคนที่ตั้งใจจะให้สืบราชสมบัติ เช่น โอรสหรืออนุชา จนบุคคลนั้นมีอำนาจสูงกว่าคนอื่นหมด ยกเว้นกษัตริย์แต่เพียงคนเดียว การถ่ายโอนอำนาจหลังสิ้นรัชกาลก็จะเป็นไปโดยสงบ

แต่โอกาสอย่างนี้ไม่เกิดบ่อยๆ หรือบางครั้งโอรสหรืออนุชาก็อาจชิงราชสมบัติเสียเอง ก่อนที่จะสิ้นรัชกาลไปตามธรรมชาติ ดังนั้น การให้อำนาจแก่ใครก็ตามจึงเป็นอันตรายทั้งนั้น ไม่ว่าลูก ไม่ว่าเมีย ไม่ว่าน้อง

ตัวอย่างมีให้เห็นบ่อยๆ อย่างบูเช็คเทียน ที่ยิ่งใหญ่ถึงระดับเป็นจักรพรรดินีหนึ่งเดียวในประวัติศาสตร์จีน ก็ถูกลูกหลานรัฐประหารในช่วงบั้นปลายของชีวิต หรือการแย่งชิงราชสมบัติในประวัติศาสตร์จีนราชวงศ์ต่างๆ ก็มีให้เห็นนับไม่ถ้วน (เช่น จูหยวนจาง ที่ยิ่งใหญ่ถึงขั้นตั้งราชวงศ์หมิง ตายแล้วก็ไม่สงบ เพราะเกิดสงครามกลางเมือง ลูกคนรอง (หย่งเล่อ) แย่งบัลลังก์จากหลานที่เป็นรัชทายาท

บทความของ อ.นิธิ พาเราไปไกลกว่านั้น เพราะชี้ประเด็นเรื่อง สมดุลอำนาจระหว่างชนชั้นนำกลุ่มต่างๆ ก็ถือเป็นปัจจัยที่ทำให้การถ่ายโอนอำนาจราบรื่นหรือไม่ด้วยเช่นกัน

การถ่ายโอนอำนาจจะสงบหรือไม่จึงไม่ได้ขึ้นอยู่กับกฎเกณฑ์เท่ากับโครงสร้างของอำนาจว่า มีการกระจายไปยังคนหลากหลายกลุ่มมากพอหรือไม่หนึ่ง และความวุ่นวายในการถ่ายโอนอำนาจกระทบต่อผลประโยชน์ของกลุ่มต่างๆ อันหลากหลายเท่าเทียมกันหมดหรือไม่

มองจากแง่นี้ ระบอบประชาธิปไตยซึ่งถือว่าเป็นระบอบที่การถ่ายโอนอำนาจอาจเป็นได้โดยสงบที่สุดนั้น เกิดขึ้นในยุโรปตะวันตกก่อนก็เพราะมีเหตุที่กลุ่มอำนาจอันหลากหลายในรัฐยุโรปตะวันตก (โดยเฉพาะอังกฤษ) จำเป็นต้องประนีประนอมกัน เพื่อผลประโยชน์ร่วมกันของทุกฝ่าย ดังนั้น ในรัฐที่ความหลากหลายของกลุ่มชนชั้นนำมีไม่มากพอ หรือผลประโยชน์ของชนชั้นนำค่อนข้างสอดคล้องกันโดยพื้นฐาน จึงยากที่การถ่ายโอนอำนาจในระบอบประชาธิปไตยจะตั้งมั่นอยู่ได้

อันที่จริง ผลดีของการถ่ายโอนอำนาจในระบอบประชาธิปไตยผ่านการเลือกตั้งนั้น มีอยู่อย่างเดียวคือความสงบ แม้อำนาจอาจเปลี่ยนจากมือของคนหนึ่งหรือกลุ่มหนึ่ง ไปยังอีกคนหนึ่งหรือกลุ่มหนึ่ง ก็ไม่เกิดความตึงเครียด หกเดือนแรกของผู้นำที่ได้อำนาจจากการเลือกตั้งจึงเป็นช่วงเวลาแห่งน้ำผึ้งพระจันทร์ ในขณะที่หกเดือนแรกของกษัตริย์ที่ชิงราชสมบัติมาได้คือการฆ่าล้างผลาญ หรือการต่อสู้อย่างเอาเป็นเอาตายของอำนาจเดิม

ในบทความตอนที่สอง ได้พูดถึงการถ่ายโอนอำนาจของรัฐไทยหลัง 2475 ที่ทำให้ความหลากหลายของชนชั้นนำไทยมีมากขึ้น

มีหรือไม่มีการอภิวัฒน์ของคณะราษฎรใน 2475 อย่างไรเสียก็ต้องเกิดอะไรขึ้นที่จะทำให้ลำดับช่วงชั้นที่ตายตัวแน่นอนของชนชั้นนำสยามแตกสลายลงจนได้ ปลดปล่อยให้ชนชั้นนำหลากหลายกลุ่มเข้ามาต่อรองทางการเมืองอย่างเท่าเทียมกันยิ่งขึ้น ดังนั้น ถึงอย่างไร การถ่ายโอนอำนาจก็คงไม่ราบรื่นเหมือนที่ผ่านมาอีกแล้ว

แต่การไม่ได้เป็นประชาธิปไตยอย่างสมบูรณ์ ก็ทำให้เกิดปัญหาเรื่องการถ่ายโอนอำนาจอยู่ดี ผลจึงต้องเป็นการรัฐประหารเสมอมา โดยใช้อำนาจภายนอกบางอย่างเข้าช่วย

แม้ว่าการอภิวัฒน์ของคณะราษฎรนำมาซึ่งการเลือกตั้ง แต่การเลือกตั้งไม่เคยเป็นปัจจัยเด็ดขาดในการกำหนดการถ่ายโอนอำนาจในการเมืองไทยเลย จนถึงกลางทศวรรษ 2530 นอกจากช่วงระยะสั้นๆ หลังสงครามโลกครั้งที่สอง

ด้วยเหตุดังนั้น อำนาจรัฐประหารที่ใช้สภาแต่งตั้งทั้งสภา ซึ่งเริ่มมีครั้งแรกในสมัยสฤษดิ์ ธนะรัชต์ จึงต้องแสวงหาความชอบธรรมจากอะไรที่อยู่ภายนอก นับตั้งแต่สถาบันพระมหากษัตริย์, มหาอำนาจสหรัฐผ่านความช่วยเหลือด้านการทหารและเศรษฐกิจ, นักวิชาการและข้ออ้างการครอบครอง “ความชำนัญการ” หรือที่เรียกว่าเทคโนแครต, ระบบราชการ และแน่นอนกองทัพ

ช่วงเวลาที่ยกเว้นอาจมีสั้นๆ คือ 2475-2490 ที่ฝ่ายของคณะราษฎร์ยังมีอำนาจอยู่

น่าสังเกตด้วยว่า นับตั้งแต่ 2475-2490 แม้ว่าการเลือกตั้งไม่ใช่ปัจจัยชี้ขาดในการถ่ายโอนอำนาจ แต่การถ่ายโอนอำนาจในช่วงนี้เป็นไปโดยสงบ (ไม่นับการรัฐประหารซ้อนที่กระทำแก่รัฐบาลพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ซึ่งทำรัฐประหารเงียบด้วยการปิดสภาและงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา อันเป็นอำนาจนอกรัฐธรรมนูญ) เช่น การถ่ายโอนอำนาจระหว่างรัฐบาลพระยาพหลพลพยุหเสนามาสู่รัฐบาลของ พล.ต.แปลก พิบูลสงคราม แม้แต่ในปลายสงครามโลก เมื่อต้องเปลี่ยนรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม มาเป็นรัฐบาลของนายควง อภัยวงศ์ ก็ทำโดยผ่านมติของรัฐสภา โดยจอมพล ป.ซึ่งคุมทหารอยู่ในมือทั้งหมดเวลานั้นก็ยอมลาออกไปแต่โดยดี

เหตุสำคัญ (อย่างหนึ่ง) ที่เป็นเช่นนั้นได้ก็เพราะมรดกของคณะราษฎร ที่ปลดปล่อยให้ชนชั้นนำไทยมีความหลากหลาย โดยไม่มีลำดับช่วงชั้นที่ชัดเจนนักในหมู่ชนชั้นนำ แม้แต่กองกำลังของประเทศก็มีความเข้มแข็งใกล้เคียงกัน ผลประโยชน์ของชนชั้นนำแต่ละกลุ่มจึงไม่จำเป็นต้องสอดคล้องไปในทางเดียวกันเสมอไป ความขัดแย้งคลี่คลายลงได้ดีกว่าภายใต้กติกาของรัฐธรรมนูญ

การรัฐประหาร 2490 ทำลายดุลยภาพนี้ลง อำนาจและอิทธิพลของชนชั้นนำสายหนึ่งถูกขจัดออกไปโดยสิ้นเชิง ทั้งในแวดวงการเมือง, ธุรกิจ และวงการความรู้สติปัญญา จากนั้นเป็นต้นมาการถ่ายโอนอำนาจก็หลุดออกไปจากรัฐสภาอย่างเด็ดขาด อำนาจที่กำหนดการถ่ายโอนอำนาจเลื่อนออกไปอยู่ข้างนอก และมักต้องใช้กำลังเข้าห้ำหั่นกัน และในที่สุดก็สิ้นสุดลงด้วยการแก่งแย่งแข่งดีกันระหว่างกลุ่มชนชั้นนำ

จนกระทั่งเหตุการณ์รัฐประหาร 2534 ที่นำมาซึ่งรัฐธรรมนูญ 2540 เกิดกลไกรัฐสภาเต็มรูปแบบ อยู่ได้มาอีกเกือบ 10 ปี จนเกิดรัฐประหาร 2549 และ 2557

การรัฐประหารใน 2549 และ 2557 คือความพยายามของชนชั้นนำที่จะทำให้การเลือกตั้งไม่ใช่ปัจจัยชี้ขาดของการถ่ายโอนอำนาจ รัฐประหาร 2549 ไม่ประสบความสำเร็จ แม้แต่ใช้ตุลาการภิวัฒน์ซ้ำแล้วซ้ำอีกก็ยังไม่มีทีท่าว่าจะนำไปสู่ความสำเร็จอยู่นั่นเอง จึงนำมาสู่การทำรัฐประหารซ้ำใน 2557 ซึ่งถึงอย่างไรก็ต้องยอมรับว่าสามารถระดมชนชั้นนำหลากหลายกลุ่มให้เข้ามาร่วมได้มากกว่าการรัฐประหารทุกครั้งหลัง 14 ตุลาเป็นต้นมา

แต่ความล้มเหลวของ คสช.ไม่ได้อยู่ที่ไม่สามารถทำให้ชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนดีขึ้น แต่อยู่ที่ไม่สามารถรักษาความเป็นน้ำหนึ่งใจเดียวของกลุ่มชนชั้นนำได้ต่างหาก นักธุรกิจกลุ่มหนึ่งซึ่งเคยให้ความร่วมมือในระยะแรกถอนตัวออกไปไม่นานหลังจากนั้น ปัญญาชนสายอนุรักษนิยมก้าวหน้าพบในเวลาต่อมาว่า แนวทางการปฏิรูปของตนไม่ได้รับความใส่ใจเท่าที่ควรจาก คสช. ในที่สุด คสช.ก็เหลือแต่พันธมิตรนายทุนหน้าด้านกลุ่มหนึ่ง, นักการเมืองระดับรองที่ไม่มีอนาคตทางการเมืองของตนเอง, เทคโนแครตปลอม, นักโหนในระบบราชการและกองทัพ ฯลฯ อะไรทำนองนี้ เท่านั้นที่ยังเกาะอยู่กับ คสช.อย่างแนบแน่น

คำถามที่น่าสนใจคือ ด้วยโครงสร้างการเมืองในปัจจุบัน คสช. จะหาวิธีถ่ายโอนอำนาจ โดยสันติและเป็นระเบียบได้อย่างไร

 

Comments